王凯：后疫情时期的规划行动

本文来源：规划中国（ID：guihuazhongguo）

导读

从本次新冠疫情的突发来看，当前城市建设的短板在健康、安全和基层民生的保障上，城市规划建设管理要更加关注韧性城市，以人民为中心，建设安全、健康、宜居的城市人居环境。

本文字数：4256字

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王  凯

中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会主任委员，中国城市规划设计研究院院长

主要讲三方面。一是本次疫情对城市的冲击和影响，二是疫情的中长期影响分析，三是后疫情时代的规划行动。 

一

本次疫情对城市的冲击和影响

本次新冠疫情影响深远，习近平总书记在今年6月2日的讲话里提到“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”疫情发生在特大城市武汉，对城市以及城市的规划建设带来了方方面面的影响和冲击。我们在疫情爆发后做了一些调查和研究，影响主要集中在几个方面。

1.1 疫情应对中暴露出的城市问题

公共医疗资源短缺，结构不合理

这次疫情突发之后，我们发现城市的公共医疗资源不足，难以应对大规模的疫情爆发。单看武汉的千人医疗床位数、万人三甲医院数，均处于全国领先地位，但总体上医疗设施特别是传染病医院不足，从1月20日左右至2月10日前，定点医院传染病床位承载率一直处于超饱和状态。其次，医疗设施的布局不合理，大量医院集中在中心城区。这一点在国内大城市也都比较普遍，像北京、上海等城市也基本是好医院都集中在中心城区。我们一直强调15分钟生活圈，从武汉分析来看，武汉市70家新冠肺炎定点医院和发热门诊医院主要集中在三环路以内，全市定点医院15分钟步行距离内仅能覆盖40%的住宅小区，基层医疗设施不足是当前的大问题。

武汉市部分定点医院与社区可达关系示意（中规院信息中心）

基层治理能力弱，水平低

社区是基层管理的核心单元，比如武汉的社区规模普遍比较大，社区服务人员不足，每个社区规模7000到9000人，一个专职社工对应700人左右，管理起来难度也比较大，相比上海每一个正式编制社工平均对应480人左右差距较大，上海的社区就小很多，规模是武汉的一半，所以上海在防控工作做得比较好也是有这方面原因的。另外，这次老旧小区疫情高发，和老旧小区普遍设施老旧，服务不健全，社区管理不到位是有一定关系的，比如武汉的高发病区域集中在人流密集的老旧小区、城市中心的居住社区。

武汉与上海的社区对比（中规院上海分院）

武汉小区建筑年代与疫情分布密度的关系（中规院信息中心）

1.2  疫情反映出的城市潜在问题

高层高密度住房建设问题显著

高密度、超高层住宅区、办公区的卫生防范风险高，应急管理难度大。过度集中使用建筑公共空间的风险高，通风系统隐患突出；大城市办公区聚集感染表明，过多人群使用同一空间流通不畅空间和密闭设施（电梯、通风系统），会大大增加传染风险。过去20多年来，大规模建设了一批高密度、超高层住宅区，客观上造成了当前疫情防控严峻的问题。据统计，全国直辖市、副省级城市和省会城市中，高层高密度居住区（18层或60米及以上，容积率3.5及以上）用地面积占建成区居住用地面积的比例超过10%的城市有11个，这要引起我们的高度重视。

北京高层高密度小区分布（中规院信息中心）

深圳高层高密度小区分布（中规院信息中心）

大规模旧改忽视健康问题多

我们在过去的旧改当中，不太重视老旧小区改造里面的健康问题。比如建筑成套率低，节能无障碍标准低，任务难，建筑成套率不高，各地上报需要改造的老旧小区共17万个，占全国小区60%以上，涉及住户超过4200万户。其中28.2%缺乏独立厨卫，15.6%缺乏独立厕所，老旧小区建筑面积约为40亿平方米，未达到节能50%标准的建筑面积还有17亿平方米，缺乏无障碍设施的建筑面积19亿平方米。另外在旧区改造中，健康设施、体育休闲设施普遍缺乏，和新区建设形成鲜明对比。

城市各级健康空间缺失

既有城市缺少开放空间、环境空间问题较为突出，很多高密度的住区里尤其感觉居民锻炼、休闲运动的空间缺乏，小区周边也没有像样的公园，对老年人、儿童的活动空间建设重视不够，绿地与公共空间在灾时的综合利用缺乏举措。根据一些研究发现，在15分钟生活圈范围内，公园绿地、绿化水平、文化设施、医疗卫生设施等对居民的就医行为存在着实质性的影响。特别是公园绿地和单元绿化水平这两项变量的回归结果表明其与公共健康水平存在内在的联系。

总之，从本次新冠疫情的突发来看，当前城市建设的短板在健康、安全和基层民生的保障上，城市规划建设管理要更加关注韧性城市，以人民为中心，建设安全、健康、宜居的城市人居环境。

二

疫情的中长期影响分析

这次疫情对我国的社会经济的影响是长远和深刻的，对城镇化的中长期发展以及城市的规划建设管理的重点都带来了很大的影响，并集中在城市经济发展外部环境变化带来的城市动力更替和城市自身发展所需的补短板两个方面。

2.1 城市动力更替方面

改革开放40年，我国经济发展的最大特征是外向型，通过出口加工参与全球化竞争带来了经济的快速发展。本次新冠疫情突发改变了既有的自由全球化格局，进入了所谓的后全球化时代，这一外部环境的重大变化对城市发展的动力提出了新的要求。

疫情加速下的后全球化时代到来，对过去40年以出口加工为主要导向的我国城市经济带来直接的影响，新旧动能的顺利切换是当下发展的最大挑战。全球范围内疫情下的制造业-服务业出口不平衡模式进一步加剧，供应链体系面临相当的不确定性，高新技术的稀缺性、战略性更为显性。

构建内需驱动与面向出口相结合的城市经济体系

2000年前后，我们在做城市战略咨询的时候经常提到城市发展动力问题，经常指出地方城市最大的不足就是外向型经济的依存度不够，希望推动城市经济的外向型发展。现在回头来看，任何事情都要两面看，特别是在疫情的影响下，内需驱动和面向出口要结合起来。这些年来，我们特大城市、超大城市越发成为内需发展的重要引擎，全国500万规模以上城市的GDP占全国的28.5%，消费占全国的27.5%，进出口占到全国的67.5%，R&D比重占全国的44.6%，这些都是内需的重要动力。

贯彻绿色、韧性、健康理念，通过新基建促进城市发展质量的提升

2008年世界金融危机以后，规划界已经在讨论城市转型的问题了，这次疫情爆发，把前些年我们倡导的绿色、韧性、健康等理念提到了城市规划管理应用层面，无论是海绵城市、生态绿格、景观林地这样一些韧性、绿色设施建设，还是5G、人工智能、物联网、区块链、智能化等信息技术的应用，都为城市的发展质量提高创造了新的条件。

落实“一带一路”倡议，促进区域协调发展，建立新时期的国家空间格局

未来多极化发展趋势下，将凸显“区块链”的合作模式，需求多价值认同体系。在今后一段时期内我国进入经济发展的”L“型周期，围绕”一带一路“调整对外开放策略同时，在全国国土范围内找到新的经济发展支点、新增长点。“一带一路”沿线的城市、沿海的重要港口城市，特别是中西部地区、边境地区的城市有了全新的发展机会。

2.2 城市建设补短板方面

2019年我国城镇化率已经达到60%，面临的新挑战从宏观经济来说是要实现脱贫、小康及两个百年中国梦，从城市发展目标来说是要弥补之前缺少的“以人为本”服务体系。前面提到的医疗、公共服务甚至公共空间活动的绿地都是不足的，还有就是基层治理，我们的社区规模，社区的配套设施都有不少短板。

城市基层服务补短板

建立健全涵盖公共卫生、公共服务的设施服务体系，在城市功能区层面，切实提高主要公共设施的服务覆盖率、服务水平。基层单元层面，以“完整居住社区”为基本单元，构筑“一老一小”的活动范围完善近距离的社区服务，涵盖文化、教育、医疗、体育、养老、商业六类基本服务设施。另外，建立安全、健康的韧性设施体系，应对突发疫情事件和其它公共安全事件，加强信息化服务、交通应急管控等方面的设施建设。

基层治理的补漏洞

怎样加强基层社区治理是一个大事情，2019年习近平总书记在上海视察时指出：“社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。”这要求我们把城市建设的重心下移，解决好群众关心的教育、医疗、养老等突出问题，包括前面提到的公共空间建设，现在公共空间已经是一个健康的概念了，成为人们健康生活的基本组成部分。

三

后疫情时代的规划行动

综上所述，后疫情时代的规划工作面临新的挑战。前些年我们经济大发展的时候，规划工作重点是大量的新区新城建设，这是缘于前些年我们利用劳动力的比较优势参与全球竞争，大量建设开发区所致，在此基础上城市的规模得到不断扩大，城市的结构进行了不断调整。

后疫情时代规划工作重点发生了变化，转向怎样提高人居环境品质，前面谈到中国的城镇化率已经达到了60%，我们也做了预测，到2035年我国城镇化率大概达到75-80%，之后会进入一个相对稳定的时期，在未来15年的发展时间里，城市发展的增量已经十分有限，而人居环境品质的提高，为老百姓提供健康、宜居、可持续的城市环境会是我们的工作重点。

习近平总书记前两天也讲到“要推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。”这是非常重要的一个论述。总的来说，加强人居环境的建设，促进城市的高质量发展，是我们未来规划工作的重点。具体来说：

规划的关注点会从宏观转向微观

最近几年，很多城市在微观层面做了很多标准化工作，比如上海制定了《上海15分钟社区生活圈规划导则》、《上海街道设计导则》，甚至《城市家具导则》等等。

要做“接地气”的规划

开展微更新，提高社区的服务品质和增强服务设施，更多地做一些渐进的改进工作。一方面，以微更新和开放附属空间来提升空间服务品质；另一方面，营造从区域、城市到社区的多元共享的公共空间，使健康空间成网络、成系统。

要做“接人气”的规划

国内一些城市已经提出“儿童友好型城市”，我觉得也要提出“老人友好型城市”，照顾好老人和儿童，是以人民为中心思想的重要体现。另外在规划的工作方法上要注重多方面的协调，特别是街道、社区、居民、驻地企业方方面面，真正实现共同缔造。中规院在崇雍大街城市设计项目中通过组织系列公众参与活动、研发信息化工具与平台等方式体现“以人民为中心”的思想。

要做“接智气”的规划

信息化水平的提高为我们提供了强有力的手段，我们通过大数据能够准确把握人的出行、人的密度和人的需求，智慧化能够促进规划工作的高质量。过去我们的规划宏观偏多，现在要和具体的建设紧密结合，这样既和转型发展结合起来，也能和规划的实施结合起来。

海口高品质发展城市体检信息系统（中规院信息中心）

中规院与合作伙伴共同建设的海淀城市大脑业务体系及展厅

要做“接新气”的规划

面向规划建设管理的全过程规划设计，将规划与工程建设工作纳入整体框架，为城市转型发展提供整体解决方案。特别是在城市更新、老旧小区改造、绿色生态基础设施规划建设、CIM数字化平台等方面推进工程总承包，这样不仅能体现规划师的理想，还需要付出具体的实际行动。

总之，经过四十年的发展，国家的经济、社会发展到了转型阶段，结构性的矛盾日益显现，新冠疫情的突发把过去四十年中建设的一些不足和短板暴露得比较充分，城市规划转型是必然的。本次疫情也暴露了世界经济的整体性和结构性的问题，不确定性在增加。但是我们只要坚持改革开放，坚持以人民为中心，城市发展走一条安全、健康、可持续发展道路，规划的未来会更加美好，城市的未来会更加美好。

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